Brak rzetelnych danych dotyczących wykonanych robót w ramach bieżącego utrzymania dróg to najpoważniejsze nieprawidłowości jakie stwierdziła NIK w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Kontrola dotyczyła zapewnienia przez Dyrekcję należytego stanu nawierzchni dróg krajowych.
Dane z 2016 r. o liczbie wykonanych robót konserwacyjnych – remontów cząstkowych nawierzchni mieszankami mineralno-asfaltowymi na gorąco (najpopularniejszy zabieg) na drogach krajowych (bez ekspresówek i autostrad) były ponad 500 razy zawyżone, a tym samym koszt wyremontowania 1 tys. m2 nawierzchni prawie 500 razy zaniżony.
W ocenie NIK niejasny był też m. in. sposób doboru zadań związanych z przebudową i remontami. GDDKiA nie analizowała efektywności wydatków na bieżące utrzymanie sieci dróg. Brakowało też skutecznego nadzoru Generalnego Dyrektora nad podległymi mu komórkami i jednostkami organizacyjnymi. W ocenie NIK w dalszym ciągu nie zapewniono też należytego stanu technicznego nawierzchni.
Na 4,2 proc. dróg odbywa się 60 proc. ruchu
Centralnym organem administracji rządowej zajmującym się drogami krajowymi jest Generalny Dyrektor DKiA. Jest zarządcą dróg krajowych i tym samym jest odpowiedzialny za ich utrzymanie w należytym stanie technicznym, tj. w stanie, który umożliwia bezpieczne i komfortowe korzystanie z tych dróg przez ich użytkowników. Sieć dróg publicznych w Polsce – zarówno krajowych, jak i wojewódzkich, powiatowych i gminnych wynosiła, według GUS, na koniec 2017 r. 422.302,8 km. Długość dróg krajowych według danych GDDKiA wynosiła 17.648,4 km na koniec 2017 r. (4,18% ogółu dróg publicznych).
– Krajowa infrastruktura drogowa wymaga dużych nakładów na rozwój i zapewnienie odpowiednich standardów istniejącej sieci, aby sprostać potrzebom rynku, wynikającym ze wzrostu wymiany towarowej oraz stale rosnącego ruchu pasażerskiego. Sieć dróg krajowych, chociaż stanowi jedynie 4,2% sieci dróg publicznych ogółem to przenosi ponad 60% ruchu. Konieczna jest zatem rozbudowa i systematyczna poprawa stanu technicznego polskiej sieci dróg krajowych w celu wyeliminowania jej podstawowych ograniczeń – informuje Najwyższa Izba Kontroli.
Wydatki GDDKiA finansowane są z kilku źródeł: budżetu państwa, środków Unii Europejskiej i Krajowego Funduszu Drogowego. Podstawowym dokumentem określającym cele i priorytety zarówno inwestycyjne, jak i w zakresie utrzymania we właściwym stanie technicznym sieci dróg już istniejącej oraz w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest rządowy Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.). Dokument ten zawiera przedstawienie stanu obecnego dróg i proponowanych działań, szczegółowe dane dotyczące samego Programu, określające m.in. priorytety inwestycyjne, ocenę oddziaływania Programu na środowisko, finansowanie Programu oraz monitorowanie i ocenę realizacji Programu.
Jednocześnie GDDKiA realizowała takie programy jak np.: Program Redukcji Liczby Ofiar Śmiertelnych, Program Budowy Ciągów Pieszo-Rowerowych czy Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych.
Kontrolą objęto lata 2015-2018 (do 30 czerwca). Dane w celach statystycznych zebrano też za lata 2013-2014. Zwrócono uwagę na sposób typowania dróg do zabiegów mającym na celu polepszenie ich stanu technicznego lub zapobiegnięcie ich dalszej degradacji. Jednocześnie NIK zbadała czy działania Generalnego Dyrektora DKiA w zakresie zapewnienia należytego stanu technicznego nawierzchni dróg krajowych były wystarczające i przynosiły oczekiwany efekt. Skontrolowano centralę GDDKiA w Warszawie oraz siedem oddziałów w: Białymstoku, Bydgoszczy, Olsztynie, Opolu, Szczecinie, Warszawie i Zielonej Górze.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Od 2015 roku podstawowym sposobem oceny stanu technicznego nawierzchni dróg krajowych była tzw. Diagnostyka Stanu Nawierzchni (DSN). Wyniki DSN były również podstawą typowania dróg do przebudowy i remontów. Obejmowała 7 parametrów. Każdy z nich kwalifikowany był według czterostopniowej skali.
Zmniejszenie procentowego udziału dróg w stanie dobrym w 2016 r. w stosunku do 2015 r. tłumaczy zastosowanie od 2016 r. nowej metodologii wyznaczania kategorii ruchu pojazdów mającej wpływ na klasyfikację parametrów stanu technicznego nawierzchni. Tym samym, jako punkt odniesienia należałoby traktować wyniki pomiarów na koniec 2016 roku.
Na podstawie corocznej Diagnostyki Stanu Nawierzchni opracowywany był Plan Działań na Sieci Dróg (PDnSD) czyli zbiór potrzeb w zakresie remontów, przebudów albo rozbudów na sieci dróg krajowych. GDDKiA tworzyła listy rankingowe zadań o najwyższym priorytecie. Jednakże, wysoka pozycja w rankingu nie była gwarancją, że dany odcinek drogi zostanie niezwłocznie naprawiony.
Wpływ na to niejednokrotnie miały priorytety działań wskazywane przez ministra właściwego do spraw transportu, w tym np. konieczność dostosowania sieci dróg do nośności 11,5t/oś oraz przyznawane limity finansowe. Tym samym sposób typowania dróg do przebudów i remontów nie był przejrzysty i może stwarzać ryzyko, że działania Generalnego Dyrektora DKiA służące poprawie stanu technicznego nawierzchni dróg krajowych będą podejmowane w pierwszej kolejności na drogach, które nie wymagają pilnej interwencji i mają niską pozycję w Planie Działań na Sieci Dróg.
NIK wskazuje, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych, centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor DKiA, który formalnie jest zarządcą dróg krajowych. Realizacja zadań, które zostały wskazane przez ministra odpowiedzialnego za transport poza przyjętym planem – jako priorytety działań (zadań o niższym priorytecie w PDnSD lub spoza PDnSD) rodzi ryzyko, że działania Generalnego Dyrektora DKiA służące poprawie stanu technicznego nawierzchni dróg krajowych będą nieskuteczne.
Brak rzetelnych informacji
Prowadzony przez Centralę GDDKiA monitoring bieżącego utrzymania dróg w zakresie liczby wykonanych robót był nierzetelny. W ocenie NIK Dyrekcja w żaden sposób nie weryfikowała danych przekazywanych przez Oddziały GDDKiA, efektem czego centrala nie dysponowała rzeczywistymi danymi nt. liczby wykonanych robót w ramach bieżącego utrzymania dróg.
Dane przekazane kontrolerom NIK w listopadzie 2018 r. jako wykonanie rzeczowe lat objętych kontrolą nie pokrywały się z danymi ostatecznie przekazanymi na potrzeby kontroli w lutym 2019 r., których kontrolerzy zażądali na etapie weryfikacji dotychczas pozyskanych danych.
W przypadku dróg krajowych (bez dróg ekspresowych i autostrad) w 2016 r. dane rzeczowe o liczbie wykonanych remontów cząstkowych nawierzchni dróg mieszankami mineralno-asfaltowymi na gorąco były ponad pięćset razy zawyżone a tym samym koszt remontu 1 tys. m2 nawierzchni zaniżony 490 razy.
W przypadku dróg ekspresowych i autostrad największe różnice wystąpiły w 2015 r. Wyremontowana nawierzchnia była ponad 190-krotnie zawyżona a koszty ponad 170-krotnie zaniżone.
Nierzetelna informacja o liczbie wykonanych prac remontowych w latach 2015-2017 wskazuje na brak analizowania przez Centralę GDDKiA efektywności wydatków na bieżące utrzymanie sieci dróg.
Nieprawidłowości przy przejazdach nienormatywnych
Ustawa o drogach publicznych nakłada na zarządcę obowiązek ochrony drogi m.in. niedopuszczenie do przedwczesnego jej zniszczenia. Na 30 czerwca 2018 r. na drogach krajowych w zarządzie GDDKiA zlokalizowane były 234 miejsca ważenia pojazdów, zaś w zarządzie GDDKiA były 93 stacje do ważenia pojazdów w ruchu (preselekcja). Badania naukowe wskazują, że ruch pojazdów przeciążonych przyczynia się do szybszej degradacji dróg.
W czasie kontroli NIK stwierdziła też nieprawidłowości przy wydawaniu zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych. Występowały one w Centrali i dwóch Oddziałach Wojewódzkich.
Nieprawidłowości dotyczyły np. braku uzgodnień trasy przejazdu z innymi zarządcami dróg, naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy wydawaniu zezwoleń, czy też błędów w prowadzonych rejestrach wydanych zezwoleń. Tym samym, w ocenie NIK GDDKiA niezgodnie z obowiązującym prawem oraz nierzetelnie realizowała zadania związane z ochroną dróg przed ruchem pojazdów nienormatywnych, a Generalny Dyrektor nie zapewnił odpowiednich narzędzi pracownikom odpowiedzialnym za wydawanie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych.
Na szczególną uwagę zasługuje przy tym fakt, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska powinny zapewniać nieograniczony ruch pojazdom o nacisku 11,5 t/oś. Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., orzekł, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów wspólnotowych.
Wnioski dla Generalnego Dyrektora DKiA
W ocenie NIK celowym byłoby opracowanie przez Generalnego Dyrektora DKiA procedury prowadzenia okresowych przeglądów stanu technicznego dróg wynikających z prawa budowlanego – obejmującej szczegółowy opis sposobu przeprowadzania kontroli, ich harmonogram, jednolity wzór protokołu kontroli i jednolitą skalę ocen lub metodologię dokonywania oceny opisowej.
Wnioski dla Ministra Infrastruktury de lege ferenda: zmianę obowiązujących przepisów m.in. w zakresie wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych w odniesieniu do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r.
NIK sformułowała też szereg wniosków organizacyjnych, w tym:
- do Ministra Infrastruktury i Generalnego Dyrektora DKiA o opracowanie programu dostosowania sieci dróg do nośności 11,5 t/oś,
- do Ministra Infrastruktury i Ministra Cyfryzacji o umożliwienie prowadzenia postępowań o wydanie zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych w formie elektronicznej,
- do Generalnego Dyrektora DKiA i Dyrektorów Oddziałów GDDKiA m.in. o zwiększenie nadzoru nad podległymi komórkami i usprawnienie systemu zarządzania ryzykiem.
